Tenemos el gusto de presentar la publicación Aparatos estatales y luchas de poderes: de la captura a la cooptación y a la reconfiguración de Luis Jorge Garay Salamanca. Esta publicación hace parte del trabajo de la Fundación Heinrich Böll, Oficina Bogotá - Colombia, junto con las otras oficinas en Latinoamérica, para el fortalecimiento del Estado de derecho, los derechos humanos y la democracia.
Al lado de la enorme desigualdad social que existe en Latinoamérica, élites políticas, económicas y grupos del crimen organizado cooptan o capturan al Estado en diferentes niveles, utilizándolo para sus intereses privados y vaciando la materialidad de la democracia que formal e institucionalmente existe hoy por hoy en la gran mayoría de los trece países latinoamericanos en los que está presente nuestra organización. Además, a pesar de contar con constituciones avanzadas y modernas e instituciones típicas de las democracias liberales representativas, con frecuencia los Estados en Latinoamérica mantienen el patrimonialismo clientelista sin distinción entre lo público y lo privado, tan característico de la región frente a las relaciones de poder en las sociedades. Otra faceta de varios Estados de la región es que no solo se desdibuja la distinción entre lo público y lo privado, sino también entre lo legal y lo ilegal. En este sentido, la captura del Estado puede no ser ilegal en un sentido meramente formal o formalista, dependiendo de la determinación del propio Estado capturado.
Ante este contexto, desde el 2017 dedicamos un proyecto regional a esta cuestión. Partimos de la tesis de que antiguas y nuevas élites usan las instituciones e instrumentos de las democracias formales para hacer cumplir sus propios intereses económicos y políticos de poder. Esto socava los principios básicos de la democracia, como la libertad, la igualdad y el respeto de los derechos humanos, y afecta de manera negativa las promesas de la democracia como modelo político y social, entre ellas, la participación, el bienestar común, la prosperidad y la justicia social. De esta forma, se imposibilita la implementación de políticas públicas a favor de la mayoría de la población.
Por esto, buscamos ampliar el debate sobre el estado de la(s) democracia(s) en América Latina. Queremos analizar y cuestionar los mecanismos de cooptación/captura del Estado, la influencia de redes legales e ilegales de poder que realizan la captura y en las cuales participan algunos elementos del Estado, en el sentido de que distorsionan los procesos democráticos y dificultan o imposibilitan que el Estado trabaje en beneficio de las normas democráticas y, en consecuencia, de mejorar el bienestar, las oportunidades y la justicia en la región. También queremos promover el intercambio de conocimiento entre organizaciones de la sociedad civil y actores clave —incluyendo a los medios, la academia y los representantes de los sistemas políticos y jurídicos— que buscan contener los retrocesos autoritarios en los respectivos países.
Desde principios de este siglo, el análisis de la captura del Estado, sus causas, formas y consecuencias para la democracia y el Estado de derecho han recibido mucha atención. En el 2002, el Banco Mundial, relacionando el concepto de la captura del Estado con la corrupción y la gobernabilidad, la definió como «la capacidad de grupos de interés para influir a través de prácticas corruptas en los procesos de decisión política»; posteriormente, en el 2017, la definió como «la capacidad de algunos actores en la arena política de ser capaces de diseñar o implementar una política que maximiza sus beneficios privados ante el bienestar social, debido a su mayor poder de negociación». Por su parte, el Fondo Monetario Internacional entiende la captura del Estado como “el esfuerzo de empresas para moldear las leyes, políticas y regulaciones del Estado para su propio beneficio, a través de la provisión de ganancias privadas ilícitas a funcionarios públicos». La definición clásica y tradicional de la captura del Estado se refiere a la forma en que individuos, grupos o sectores privados con poder económico usan y manipulan procedimientos formales, por ejemplo, procesos legislativos, administrativos o judiciales, para influir de manera indebida en la definición de las políticas públicas a su favor. En un informe de Oxfam del 2018 sobre la relación entre la captura del Estado y la desigualdad, titulado Democracias capturadas: el gobierno de unos pocos, se analizan diversos mecanismos y modalidades para la captura de Estado, entre estos el uso indebido de campañas mediáticas y de lobby por sectores privados con un poder económico desmedido; las puertas giratorias entre el sector público y privado para ocupar puestos en las instituciones estatales, así como el tráfico de influencias; el aprovechamiento de procedimientos legislativos extraordinarios, de mecanismos del sistema electoral y de financiación de partidos, y de marcos regulatorios excluyentes; el control de conocimiento bajo el manto de tecnicismo respecto a asuntos de naturaleza política; y finalmente la judicialización de decisiones sobre políticas públicas.
Ahora bien, ya en el 2008 Luis Jorge Garay Salamanca había analizado el fenómeno de la captura y reconfiguración cooptada del Estado en Colombia en el contexto histórico de la llamada parapolítica, que mostró las estrechas relaciones entre grupos paramilitares y sectores políticos, y su influencia en las elecciones y el ejercicio de la política en el país en los ámbitos local, regional y nacional. Asimismo, ha analizado el papel de grupos armados no estatales frente al ejercicio de funciones cuasiestatales. Según su definición, la reconfiguración cooptada del Estado implica:
[…] organizaciones legales e ilegales que, mediante prácticas ilegítimas, buscan modificar desde adentro el régimen político de manera sistémica e influir en la formación, modificación, interpretación y aplicación de las reglas de juego y de las políticas públicas para obtener beneficios sostenibles y lograr que sus intereses sean validados política y legalmente, y legitimados socialmente en el largo plazo, aunque estos no obedezcan al interés rector del bienestar social.
Durante la última década, el fenómeno de la captura del Estado ha evolucionado y encontrado nuevas expresiones. Ante este contexto, las discusiones sobre este, no solo en Colombia, sino en toda la región, están íntimamente relacionadas con la comprensión y el análisis del concepto del Estado como modelo político y social, así como garante para el bienestar de los ciudadanos.
Con este texto queremos contribuir a una actualización y profundización del debate conceptual sobre la comprensión del Estado, su captura y reconfiguración, y el papel de los poderes que influyen en los procesos democráticos.
Florian Huber
Director Oficina Bogotá -
Colombia Fundación Heinrich Böll
Laura Isabel Villamizar Pacheco
Coordinadora de Programas Oficina Bogotá -
Colombia Fundación Heinrich Böll