Imagine por un instante que usted es un modesto agricultor boliviano cuya producción y sustento dependen del flujo constante de un río para irrigar sus cultivos. Ahora, debido al cambio climático, los glaciares que suelen alimentar a los ríos de la localidad se están derritiendo, lo que conlleva a una reducción sustancial del volumen de agua. Un par de años después, lee en el periódico local que un conciudadano suyo, un agricultor industrial preocupado por el mismo problema que usted, ganó un juicio constitucional contra el estado de Bolivia por no haber cumplido con su deber estatal de mitigar las emisiones de CO2. Como resultado, el estado decide aumentar los impuestos para cumplir con sus obligaciones judiciales. Dentro de este escenario, ¿habrá una tensión entre los hechos descritos y los principios de justicia climática? ¿Es justo que un país que ha contribuido marginalmente a la crisis climática esté ahora obligado a asumir parte de ella? ¿Qué opciones, si las hay, tienen los tribunales de los países en desarrollo para ordenar medidas de reparación que puedan simultáneamente abordar las cuestiones de justicia climática?
Este artículo intentará abordar estas preguntas
Litigio Climático en el Sur Global
Una serie de promesas incumplidas a nivel del régimen climático internacional han incitado a muchos activistas y abogados a recurrir a los tribunales nacionales para enfrentar los graves impactos climáticos que ya están causando estragos. Si bien los litigios climáticos ante los tribunales nacionales en contra de estados y empresas comenzaron a desarrollarse originalmente en el Norte Global en la década de los 90s, en el último decenio, dicho fenómeno se ha hecho presente gradualmente en el Sur Global. Actualmente, son miles las demandas presentadas a lo largo del planeta, ante un importante número de tribunales, utilizando un elenco heterogéneo de argumentos jurídicos e invocando diversas fuentes de derecho, incluyendo el derecho internacional.
Los casos relacionados con la crisis climática, litigados en los países del Sur Global, han dado lugar a precedentes históricos por parte de un mosaico de tribunales, por ejemplo, en Pakistán, Colombia y Sudáfrica. Paralelamente, la academia ha comenzado a examinar las características centrales de los litigios climáticos del Sur Global y su contribución al derecho climático comparado. Por ejemplo, una característica de este tipo de litigios desde el Sur Global es la construcción de argumentos a partir del marco normativo de los derechos humanos y constitucionales, un ejercicio emprendido tanto por los demandantes como por los tribunales al reaccionar a dichos argumentos. En ese sentido, estudios académicos sugieren que los demandantes del Sur Global tienden a argüir que el estado, al no aplicar políticas de mitigación o adaptación que eviten o atenúen los daños relacionados con el clima, está vulnerando derechos fundamentales consagrados en las constituciones y los tratados internacionales de derechos humanos. Al hacerlo, en muchos de estos casos los demandantes incorporan al cambio climático tan solo como un argumento auxiliar, por tanto, el argumento principal versa sobre aspectos ambientales de carácter imperioso y relativamente más tangibles, como la deforestación o la protección de ecosistemas específicos.
En determinados casos, los tribunales no sólo aceptaron los argumentos fundamentados en los derechos de los demandantes, sino que también ordenaron medidas de restitución y reparación, como la declaratoria de ilegalidad de la acción u omisión del estado demandado y ordenar la implementación de acciones destinadas a cesar o prevenir el daño. En tal virtud, los gobiernos de Colombia y Pakistán fueron sentenciados, por sus tribunales respectivos, a crear comisiones especializadas compuestas por funcionarios gubernamentales en coordinación con organizaciones de la sociedad civil, a fin de cumplir con las políticas vigentes mediante planes de acción específicos conducentes a paliar la crisis climática.
El Dilema de las Reparaciones en los Casos Climáticos del Sur Global
Aunque las órdenes de reparación que los tribunales del Sur Global afianzan en sus fallos pueden dar la impresión de ser exhaustivos, proporcionales e idóneos, también develan cierta tensión entre la justicia climática y los resultados de los litigios. Si bien los litigantes del Sur Global avanzan sus batallas judiciales cimentando sus argumentos en el derecho constitucional y las garantías allí contempladas, los estados que son obligados a resarcir los derechos vulnerados no suelen contribuir en gran medida a las emisiones globales de gases de efecto invernadero. Adicionalmente, esos mismos países generalmente no poseen la capacidad estructural para acatar integralmente dichas medidas de reparación ambiciosas y de largo aliento. Al fin y al cabo, los estados de marras no engendraron la crisis mundial ni la aceleraron significativamente, sino que, por el contrario, se ven afectados por ella de manera desproporcionada.
Es probable que este dilema alrededor de los litigios climáticos se manifieste también ante los órganos internacionales y regionales de derechos humanos cuando sea su turno de decidir su primer caso relacionado con la crisis climática en materia de derechos humanos. Aunque ninguno de dichos órganos ha emitido a la fecha un fallo a favor de las víctimas en búsqueda de reparaciones relacionadas con impactos climáticos, es sólo cuestión de tiempo que esto se haga realidad. La oleada de causas judiciales a nivel nacional en materia de cambio climático y el progresivo desarrollo de estándares internacionales que abordan los vínculos entre el cambio climático y los derechos humanos, se están convirtiendo en parámetros a los que los órganos jurisdiccionales internacionales ya están recurriendo para fundamentar algunas de sus decisiones, un hecho que da pie al futuro establecimiento de la responsabilidad estatal por un acto ilícito en virtud del derecho internacional de los derechos humanos.
Si los tribunales de derechos humanos son consistentes y aplican el precedente precursor de la restitutio in integrum establecida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Velásquez Rodríguez v. Honduras concerniente a la indemnización por daños pecuniarios y no pecuniarios, los estados que menos contribuyen al cambio climático estarían obligados a asumir los costos para reparar a las víctimas, lo que implica que los recursos para cumplir la sentencia correrán en última instancia a cargo de los contribuyentes, es decir, las personas del mismo estado que también se verán afectadas por los efectos del clima. Con esto, no estoy sugiriendo que los países en desarrollo o vulnerables queden exentos de sus obligaciones en materia de derechos humanos, pero considerando los legítimos principios de la justicia climática, las medidas de reparación ordenadas por los tribunales nacionales y los órganos internacionales de derechos humanos podrían optimizarse si éstas toman en cuenta la complejidad y los aspectos multinivel de la cuestión climática y las concomitantes dimensiones de justicia que ésta plantea.
¿Deber de Cooperación Internacional como Reparación?
Si el principal obstáculo estructural para que los países en desarrollo cumplan los posibles fallos relacionados con la crisis climática es la escasez de experticia y recursos, tanto financieros como técnicos, los tribunales nacionales y de derechos humanos podrían dar vida a las obligaciones internacionales de los estados de cooperar con otros a fin de garantizar la no repetición. Concretamente, los tribunales podrían establecer obligaciones de comportamiento para que los estados hagan todo lo posible por cooperar con otros estados o con instituciones multilaterales con el objetivo de proteger los derechos de sus ciudadanos contra los efectos negativos del cambio climático. En última instancia, la formulación de una medida de reparación que integre el deber de cooperar internacionalmente aborda indirectamente la cuestión de la justicia climática, pues ésta exige al estado demandado que agote sus esfuerzos para obtener asistencia y cooperación internacional, en particular con aquellos estados que más contaminan o con las instituciones financieras que puedan proporcionar la financiación adecuada.
Los párrafos 1 y 3 del artículo 1 de la Carta de las Naciones Unidas, así como el párrafo 1 del artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) ofrecen una orientación doctrinaria esencial a este respecto, ya que establecen el deber de los Estados de "adoptar medidas [...] mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, [...] para lograr progresivamente [...] la plena efectividad de los derechos". Así mismo, el Comité del PIDESC especificó en su "Comentario General Nº 3" que la cooperación internacional es una obligación de todos los Estados, enfoque que se corresponde con el apartado c, d, e, g, h e, i del párrafo 1 del artículo 4 de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y el artículo 12 del Acuerdo de París. Por consiguiente, los órganos jurisdiccionales podrían invocar estas fuentes de derecho internacional para persuasivamente forjar sus órdenes de reparación, al tiempo que les permite comunicar a los estados que si bien es cierto no son los únicos responsables de las causas del cambio climático que generan violaciones de derechos humanos, sí tienen la obligación de adoptar todas las medidas necesarias para sustentar el déficit de recursos, lo que entraña promover una estrategia proactiva de cooperación destinada a reparar las violaciones y garantizar la no repetición. Además, los jueces también podrían sustentar sus fallos en las obligaciones de los estados previstas en el párrafo 10 del artículo 13 del Acuerdo de París, a saber, la de proporcionar información sobre el apoyo necesario para la financiación, la transferencia de tecnología y el fomento de la capacidad.
Cabe mencionar que algunos de los órganos de los tratados de Naciones Unidas consideran que la obligación de cooperar en el contexto del cambio climático es una obligación de derechos humanos. Por ejemplo, en 2018, el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (CEDAW) subrayó en su Comentario General Nº 37, sobre género en el contexto del cambio climático, que "debe garantizarse una asignación adecuada y eficaz de recursos financieros y técnicos para [...] la prevención, la mitigación y la adaptación al cambio climático, tanto a través de los presupuestos nacionales como mediante la cooperación internacional". Ese mismo año, tanto el CEDAW como el Comité de los Derechos del Niño publicaron su Observación Final sobre el informe de las Islas Marshall y Palau, respectivamente, que captan muy bien el espíritu del diseño de reparaciones que aquí se plantea a futuro. El CEDAW recomendó al estado que "solicite la cooperación y la asistencia internacionales, incluida la financiación para el cambio climático, de otros países, en particular los Estados Unidos, cuyas actividades de pruebas nucleares extraterritoriales han exacerbado los efectos adversos del cambio climático y los desastres naturales en el estado parte". El Comité sobre los Derechos del Niño utilizó un enfoque similar.
Convertir el deber de cooperar en una medida de reparación judicial, no obstante, podría reproducir las mismas limitaciones a las que se enfrentan las negociaciones multilaterales cuando éstas buscan, sin obtener mayores resultados, dar forma a algunos de los principios del régimen climático, particularmente, el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas y capacidades respectivas. Sin embargo, cuando los tribunales impongan una obligación específica para cooperar, el amplio margen de maniobra diplomática que ostentan los estados se reduce, y lo que normalmente sería una especie de obligación nebulosa de cooperación, ahora tendría el potencial de precisarse, más aún si se imponen plazos para el cumplimiento monitoreados judicialmente. Otro posible inconveniente es la previsible alegación de que los tribunales estarían asumiendo atribuciones que van más allá de su competencia y experticia, menoscabando así el papel de otros poderes del estado con una legitimidad establecida en materia de cooperación. Empero, la mayoría de las veces, los tribunales tienen el fíat de interpretar la ley para establecer obligaciones mínimas con un amplio margen de discreción, evitando así la conmoción relacionada con la separación de poderes, argumento que se ha inmortalizado en el caso Urgenda v. el Estado de los Países Bajos.
Conclusiones
El litigio climático en el Sur Global está empleando activamente argumentos e instituciones de derechos humanos, una práctica que puede desembocar en la expansión de sus fronteras de protección. Sin embargo, el enfoque tradicional de las reparaciones por violaciones a los derechos humanos, que permite a las víctimas solicitar restituciones y compensaciones a su propio estado, es una esfera que necesita ser repensada a la luz de la complejidad de los retos globales contemporáneos, sobre todo porque son los países no industrializados quienes tienen una responsabilidad marginal frente a los efectos adversos del cambio climático.
He sugerido aquí que los órganos jurisdiccionales internacionales y regionales podrían abordar este dilema de las reparaciones si integran en sus fallos el deber de cooperación internacional como una obligación de comportamiento. Al hacerlo, podrían ordenar a los estados que desplieguen todos sus esfuerzos por asegurar recursos idóneos, especialmente con los estados más ricos, con el objetivo de proteger los derechos humanos amenazados o vulnerados por el cambio climático. Los órganos de los tratados de Naciones Unidas encabezan la puesta en marcha de este enfoque, una práctica que podría ampliar su aplicabilidad si especifican aún más el alcance de sus decisiones y comentarios. Por último, todavía hay mucha tela que cortar en cuanto a explorar una alternativa a esta propuesta, a saber, el litigio extraterritorial de derechos humanos por daños relacionados con el clima, en la que los demandantes de países vulnerables y más pobres podrían interponer acciones judiciales contra los estados industrializados o contra las empresas más contaminantes en sus estados de origen. Pero esto, por lo pronto, es una iniciativa en marcha.
Autor: Juan Auz, abogado ecuatoriano especializado en Derecho Internacional Ambiental y es doctorando en el Centro de Derechos Fundamentales de la Hertie School en Berlín. Participante de Climate Justice Expert Meeting 2019