En la COP30 se ha librado una tensa discusión sobre si establecer un nuevo arreglo institucional para implementar transiciones justas. Las salas de negociación sobre el tema son una buena muestra de la presión que existe por decidir dejar atrás a los combustibles fósiles.
Una y otra vez el gobierno de Brasil, hospedador de la COP30 en Belém do Pará, ha dicho que esta sería una cumbre de la implementación. En otras palabras, que llegó el momento de poner en práctica, o de hacer realidad, muchos de los acuerdos y anuncios que se han hecho a lo largo de estos 30 largos años. Sin embargo, un tema crucial para la acción contra el cambio climático se ha atascado justamente por una discusión sobre cómo implementarlo.
Se trata del Programa de Trabajo sobre Transición Justa, un cuerpo que se creó en 2023, en la COP28, y que debe existir hasta 2026, pero que en la COP30 ha sido uno de los principales focos de atención.
Hay dos razones. La primera es que existe el interés de un gran grupo de países para que esta conversación no se termine el próximo año, y para eso han instalado un punto de negociación que ha dividido las aguas: un arreglo institucional que le dé más vida a esto.
Y la segunda, el llamado explícito a abandonar el uso de los combustibles fósiles, una discusión que tiene todo que ver con una transición justa pero cuya negociación se ha desarrollado principalmente en otros espacios para que haga parte de la mutirão, o la decisión principal.
Por eso, el tire y afloje por el arreglo institucional es el que más ha tensionado esta negociación específica. Este tipo de acuerdos son muy comunes en las COP y básicamente sirven para viabilizar una decisión u objetivo. Algunos de los que ya existen son el Mecanismo Internacional de Varsovia para Pérdidas y Daños, el Comité de Adaptación y el Comité Permanente de Financiamiento.
En ese sentido, hay dos propuestas sobre la mesa: un mecanismo de alta ambición con varios objetivos para promover la transición justa y un programa de acción, mucho más simple, que solo sostenga las conversaciones tal como han sido hasta el momento al interior de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC).
Según una negociadora de Colombia en este tema específico, el punto neurálgico en discusión ha sido que los países industrializados, encabezados por Japón, y el liderazgo de la Unión Europea, no quieren la creación de más burocracia en la Convención porque asumen que esto abre una puerta para que haya más compromisos financieros de su parte en el futuro.
Karla Mass, vocera de la Climate Action Network (CAN), que ha seguido de cerca esta negociación como parte de la sociedad civil, advirtió que existe una fuerte oposición a la creación de un mecanismo y que los países más vocales en este sentido son Japón, Reino Unido, Canadá y Australia. Por eso, la apuesta de estos países, así como de la Unión Europea, es que en lugar de un mecanismo solo se acuerde la creación de un plan de acción.
En contraste, los países no industrializados o en vías de desarrollo, entre los cuales está Colombia y que se agrupan en el G77 + China, han asumido la postura de que un plan de acción no sería lo suficientemente ambicioso para implementar los objetivos de transición justa y lo que se necesita es una estructura más compleja, que podría ser un mecanismo.
En el párrafo 25 del borrador de decisión que se conoció en la mañana del viernes 21 de noviembre se hace referencia al mecanismo, no al plan de acción, pero, como siempre se dice en las COP, hasta que no sea adoptado por unanimidad, nada se ha decidido.
El gran golpe para los países que pujaban por el mecanismo es que fueron eliminadas todas las referencias a dejar atrás los combustibles fósiles, que es un mandato del Balance Global, acordado en 2023.
El origen de esta discusión: de vuelta a dos COP atrás
En la COP28 de 2023, las partes decidieron crear el Programa de Trabajo sobre Transición Justa, y vincularon siete principios o elementos. Entre estos están algunos que se relacionan directamente con la transición energética, como el literal c del artículo 2, que menciona las “oportunidades, retos y obstáculos relacionados con el desarrollo sostenible y la erradicación de la pobreza como parte de la transición mundial hacia bajas emisiones y resiliencia climática”.
Pero hay otros que apuntan hacia temas que podrían entrometerse en otros ámbitos de la Convención. Por ejemplo, el literal d apunta a promover “enfoques para mejorar la adaptación y la resiliencia climática a nivel nacional e internacional”.
Para Alejandra López, directora de Diplomacia de Transforma, una organización que se especializa en seguir las negociaciones en estos temas, “esto lo que demuestra es que la Convención entiende que la transición justa va más allá del tema energético e involucra también temas de adaptación, de biodiversidad, de justicia laboral, etc.”.
A raíz de eso, hace un año, un grupo de organizaciones de la sociedad civil le propusieron al Grupo de Trabajo que cree un mecanismo llamado Belém Action Mechanism (BAM), que básicamente es una estructura con tres objetivos: que los países cuenten con apoyo financiero y tecnológico para hacer sus transiciones, que los países puedan intercambiar conocimiento sobre sus propios trabajos en este tema y que exista una alineación entre todos los sectores sobre qué es lo que se entiende por justicia en la transición energética.
Mass, vocera de CAN, la organización que preparó la primera propuesta del BAM, dijo que el espíritu que origina la propuesta es que el mundo necesita pensar en esquemas novedosos de gobernanza para desentrabar la acción climática y poner a andar los acuerdos ya logrados.
“Pero antes de implementar hay que alinear, que estemos todos entendiendo lo mismo por transición justa. Entonces, se necesita de un brazo coordinador que supervise que todos los esfuerzos que tienen ese título efectivamente lo sean”, señaló Mass, quien deja muy claro que esto no es un fondo.
A partir de allí, lo que hicieron los países agrupados en el G77 + China es que retomaron la propuesta de la sociedad civil y llegaron a la COP30 alineados con la exigencia de un mecanismo.
“Pero el BAM es un mecanismo muy complejo que ya incluye todo un sistema de gobernanza y aún no estamos en esa etapa en la negociación. Vamos pasito a pasito. Ahora lo que queremos es que se establezca un mecanismo y ya luego en la COP siguiente vemos si le ponemos un nombre y le incorporamos las funciones que podrían parecerse a los que trae el BAM”, dijo la negociadora de Colombia.
En ese sentido, la postura del país ha sido que, independiente del mecanismo que se adopte, este debe cumplir con dos condiciones: la primera es que el Programa de Trabajo sobre Transición Justa pueda proveer orientaciones horizontales y verticales sobre el rumbo de las transiciones y la segunda es que permita reconocer condiciones habilitantes para los negociadores de otros temas.
Respecto a las orientaciones, según explicó la negociadora colombiana, el programa puede guiar al resto de componentes de la Convención, como son los de adaptación, financiamiento y mitigación para que desarrollen las transiciones (horizontal). También, que puede ayudar a los países a adelantar los programas en sus propios planes de transición (vertical).
“Y los habilitantes quiere decir que los negociadores de la adaptación, financiación y mitigación puedan ver cómo desde sus componentes pueden adelantar las transiciones. El Programa debería dar las orientaciones sobre cómo se pueden habilitar las transiciones desde esos otros ítems de negociación”, señaló la delegada de Colombia.
Las líneas rojas en esta COP30
En la mañana del viernes 21 de noviembre, cuando se conoció el último borrador de texto, la delegada colombiana afirmó sentirse decepcionada por la omisión absoluta al abandono de los combustibles fósiles, algo que tensiona aún más la negociación porque los países del G77 + China han marcado dos grandes líneas rojas en la negociación sobre la transición justa, que son: no aceptar un plan de trabajo que únicamente alargue esta conversación sin que nada concreto ocurra y no permitir que en la decisión final se omita la mención a dejar atrás los combustibles fósiles.
“Sin embargo, en las negociaciones hay fichas de cambio”, dice Diana Barba, coordinadora del equipo de diplomacia energética de Transforma. Y esas fichas de cambio están muy relacionadas con lo demás que ocurra en esta COP.
Es decir, si los países no industrializados quieren lograr la creación del mecanismo, probablemente tendrán que ceder en alguna de sus otras aspiraciones, como la mención de los combustibles fósiles o sus aspiraciones en los ítems de adaptación o medidas unilaterales, que son políticas –sobre todo de mercado– que autónomamente asumen países o grupos de países para lograr objetivos del Acuerdo de París.
“Entonces, ahí hay un juego que no se ha acabado de entender y yo lo que creo es que habrá una mención muy tenue a la salida de los combustibles fósiles, pero sí puede que haya algo en términos de arreglo institucional”, apuntó Barba.
Cerca del final de la COP30, la discusión sobre temas energéticos se ha convertido en un interesante centro de atención. Las protestas de movimientos sociales, los llamados de grupos de países y las tensiones al interior de las salas de negociación, demuestran que existe una enorme presión para decidir el futuro de los fósiles y cuán justa va a ser la salida de esto.
Seguramente el cierre de la Conferencia estará marcada por fuertes discusiones y por un incremento en la presión hacia la presidencia para que incorpore una mención a los combustibles fósiles. Sin eso, es muy probable que el consenso no se consiga antes del viernes 21, cuando se esperaba terminar la COP.
*Este artículo se hizo con apoyo de la Fundación Heinrich Böll, oficina Bogotá.