Para la elaboración de este texto, se utilizaron insumos que en su momento se escribieron junto con Catalina Henao Correa, de Politeia, para Causa Justa.
A manera de introducción
En Colombia, los referendos hacen parte de los mecanismos de participación ciudadana mediante los que la ciudadanía puede intervenir directamente en la formulación, modificación o eliminación de las leyes del país, incluida la Constitución. Su trámite contempla seis fases: 1) inscripción del comité promotor ante la Registraduría Nacional del Estado Civil (RNEC); 2) recolección de firmas o apoyos, presentación y validación de firmas en RNEC; 3) radicación y aprobación de un proyecto de ley ante el Congreso; 4) sanción por parte del presidente; 5) revisión de forma y sobre topes de financiación a cargo de la Corte Constitucional; y 6) votación ciudadana.
Las iniciativas de referendo deben recoger y presentar en un plazo de seis meses, prorrogables por tres adicionales, un número determinado de apoyos válidos, equivalentes al 5 % de las/os ciudadanos mayores de edad habilitados para votar (censo electoral); estos, para el año 2023, alcanzaban a ser 2.000.000 de personas. Una vez los formularios con las firmas son entregados, la Registraduría verifica técnicamente que estas sean válidas, esto es, que no se encuentren duplicadas, que no tengan enmendaduras ni haya incongruencias en los datos personales, entre otros. De convocarse a votación, es necesario que el 25 % de la ciudadanía que compone el censo electoral (casi 10.000.000 de personas) participe en la jornada.
Tres iniciativas de referendo antiaborto
Un día después de celebrar masivamente la despenalización del aborto en Colombia hasta la semana 24 de gestación, Sara Castellanos, exconcejala de Bogotá por el Partido Liberal y líder de la Iglesia Misión Carismática Internacional, radicó ante la RNEC una solicitud para inscribir una iniciativa de referendo que denominó “Referendo por la vida”, que tenía como propósito modificar el artículo 11 de la Constitución y reconocer el derecho a la vida a cualquier vida humana desde la concepción. Esto con el fin de afectar la posibilidad de las mujeres, hombres trans y personas no binarias de interrumpir voluntaria y legalmente un embarazo.
Lo del día de distancia entre el 22 de febrero de 2022, cuando se conoció el fallo histórico, y el 23 del mismo mes, día de la presentación de la solicitud de este esfuerzo por reversar lo ganado, parece una simple curiosidad anecdótica, pero es en realidad diciente de los desafíos y las características de la disputa política que nos diferencian de quienes buscan limitar los derechos de las mujeres. Conscientes de las amenazas y los riesgos que rodean los derechos sexuales y reproductivos, en particular el derecho al aborto, Causa Justa —el movimiento por la eliminación del delito deaborto en Colombia— identificó rápidamente la defensa legal y política del fallo entre las líneas de trabajo hacia las que se reorientó en el nuevo escenario. Para decirlo explícitamente: sabíamos que los ataques no se harían esperar.
Además de esta primera iniciativa, el 10 de mayo del mismo año un grupo de congresistas de diversos partidos políticos —Centro Democrático, Colombia Justa Libres, con excandidato presidencial a bordo, y Conservador— que pueden clasificarse dentro del espectro de la derecha política, hizo lo propio: presentó una segunda iniciativa de referendo, esta vez, llamada “Provida”. Con esta iniciativa se quería, además de buscar el reconocimiento del derecho a la vida desde la concepción, reconocer la personalidad jurídica del no nacido y fortalecer la objeción de conciencia, todo en detrimento de la autonomía reproductiva y buscando echar por la borda los avances logrados en la instancia constitucional.
Una tercera iniciativa de referendo, denominada “Contra la ideología de género”, presentó su formulario de inscripción el 7 de julio de 2023. Entre un diverso grupo de temas, que incluían la prohibición de la educación sexual, del matrimonio entre parejas del mismo sexo, de la despenalización de la pedofilia y el poliamor, se contemplaba la inviolabilidad del derecho a la vida desde la concepción y hasta la muerte natural, pretensiones que afectarían tanto el derecho al aborto como la eutanasia.
En resumen, en un poco más de un año y medio, tres iniciativas de referendo buscaron generar retrocesos en materia de derechos reproductivos. Aunque voces cercanas al movimiento y renombradas en los campos del derecho, los mecanismos de participación ciudadana y la política coincidían con Causa Justa en las escasas posibilidades para que alguna de estas iniciativas prosperara, las reflexiones internas del movimiento nos llevaron a realizar un seguimiento juicioso de sus etapas y desarrollos.
Con este seguimiento queríamos mantenernos vigilantes de las potenciales amenazas, aprender de un proceso hasta cierto punto desconocido, dado que el derecho electoral y sus autoridades no eran un campo explorado por el movimiento ni por sus organizaciones hasta ese momento, y pensar acciones de respuesta ante potenciales efectos que, si bien no parecían con capacidad para erosionar la legalidad del aborto, sí podían perjudicarsu legitimidad, así como la información y el conocimiento de la ciudadanía al respecto, generar confusiones sobre la vigencia de la Sentencia C-055 de 2022 y distorsionar las posiciones del movimiento como actor político referente en el tema en el país. En esta deliberación interna se optó por conformar un equipo encargado del tema y manejar el seguimiento legal, político y comunicacional de manera silenciosa, de modo que se pudiera observar y actuar sin generar notoriedad ni dar foco a las iniciativas y sus voceras.
Utilizar mecanismos de participación ciudadana contra la dignidad de las mujeres
Lo primero que hay que explicar sobre la crítica que un movimiento como Causa Justa formula contra estas iniciativas de referendo parte de señalar que consideramos este mecanismo de participación ciudadana legal y legítimo dentro de nuestro diseño democrático, toda vez que permite la participación directa y promueve la controversia política en temas relevantes para el destino compartido del país. Nuestra crítica principal se sitúa en la utilización del mecanismo para atentar contra derechos fundamentales, de manera que sus promotores buscaban someter a una lógica mayoritaria derechos que protegen a grupos de especial protección e históricamente discriminados, que en teoría deberían constituir un límite para el ejercicio del poder. De modo que ningún referendo debería instrumentalizarse para generar retrocesos en materia de los derechos fundamentales a la dignidad, la igualdad y la salud reproductiva de las mujeres. Esto, dicho sea de paso, es contraproducente para el funcionamiento del mecanismo y atenta contra la progresividad de los derechos.
Precisamente por lo expuesto, la crítica realizada por Causa Justa no puede entenderse como una postura restrictiva de la democracia. De hecho, comprometidas con la necesidad de una deliberación pública informada, durante el seguimiento realizado nos preocupamos por el cuidado que debían guardar las autoridades electorales con los principios de transparencia, publicidad y divulgación proactiva, de manera que fuera posible para la ciudadanía interesada mantenerse informada sobre el proceso, lo que evidentemente redunda en la participación que busca fomentar el mecanismo.
Causa Justa denuncia irregularidades
El seguimiento realizado por el movimiento identificó tres grandes irregularidades relacionadas con el trámite de las iniciativas. La primera tiene que ver con la ya mencionada “vulneración de los principios de transparencia y publicidad”. Se produjo una publicación tardía de las resoluciones mediante las que se autorizaba la inscripción de los comités promotores y de las que concedieron prórroga en el plazo de recolección de firmas de las primeras dos iniciativas (de este último punto hablaremos más adelante). Esta falta de transparencia creó un entono de opacidad que minó la confianza en las instituciones y afectó negativamente la veeduría y el control ciudadano sobre los poderes públicos, dado que las actuaciones de las autoridades competentes (RNEC y Consejo Nacional Electoral [CNE]) permanecen ocultas al escrutinio público. Esto también impide la participación ciudadana, que es justamente el valor que un mecanismo como el referendo busca promover, toda vez que, debido a la falta de transparencia, no se puede saber si este está funcionando como debe ser.
A manera de ejemplo, a propósito de la falta de transparencia de la iniciativa de Castellanos, la resolución mediante la cual se autorizaba la inscripción del comité promotor solo se publicó en la página web cinco meses después de su expedición, lo que no fue justificado e impidió conocer con oportunidad quiénes conformaban este comité y la pregunta que sería consultada a la ciudadanía. Igualmente, hubo una contradicción con relación a la entrega de las firmas del primer plazo, ya que, aunque en respuesta oficial a una petición de información se comunicó que Castellanos no hizo entrega de los formularios, se conoció posteriormente el acta en el que de manera previa se consignaba la entrega de firmas, pero sin relación del contenido de las carpetas. Valga señalar que esta inconsistencia no fue explicada por la entidad, lo que aumentó el tamaño de nuestras dudas sobre la opacidad del proceder institucional.
La segunda irregularidad es sobre las prórrogas injustificadas concedidas por el CNE a las dos primeras iniciativas de referendo —“Referendo por la vida” y “Provida”— en el plazo para la recolección de firmas. Los comités promotores alegaron que el fenómeno de La Niña había impedido la recolección de firmas; sin embargo, no acreditaron que los efectos de este fenómeno natural constituyeran una fuerza mayor, el requisito para conceder la prórroga. Basaron su alegato en predicciones climáticas, no en hechos efectivamente ocurridos, sin presentar planes de mitigación de los efectos y desconociendo los avisos realizados por las autoridades climáticas sobre este fenómeno.
Ante el acto administrativo mediante el cual se concedió la prórroga a la iniciativa de referendo de Sara Castellanos, se presentó una acción de nulidad; no obstante, el CNE consideró que esta decisión era de trámite y, por lo tanto, no era susceptible de control judicial, lo que generó inquietudes sobre el control de este tipo de decisiones adoptadas por el CNE. Posteriormente, se presentó una acción de tutela por violación del derecho al debido proceso, tutela que fue conocida y seleccionada para estudio por la Corte Constitucional y que está próxima a fallarse.
La tercera irregularidad es la falta de cuentas claras de la iniciativa de referendo promovida por los partidos políticos Centro Democrático, Conservador y Colombia Justa Libres, que recolectó solo un mi- - yos requeridos que ni siquiera pasó a revisión por la promotor debía presentar los estados contables de su campaña, lo cual no sucedió. Según la intervención de la vocera de la iniciativa en una audiencia pública en el Congreso, la campaña fue austera, afirmación que no tiene ningún sustento pues se desconocen las finanzas de la iniciativa.
La Corte Constitucional ha dicho que la transparencia en la financiación de las contiendas electorales y, en general en los debates que supongan la participación directa de la ciudadanía constituye una condición ineludible de la democracia. En este marco, Causa Justa le solicitó al CNE abrir una investigación al comité promotor de la iniciativa de referendo por eludir una obligación conectada con los postulados de la transparencia y que busca asegurar que la campaña se dé de este modo. El CNE decidió abrir una investigación preliminar por el presunto incumplimiento de la obligación sin tener una decisión definitiva, pero confirmando la omisión en la entrega de la información contable.
El hundimiento de las tres iniciativas de referendo antiaborto
Ninguna de las tres iniciativas de referendo logró avanzar más allá de la segunda etapa, lo que puede deberse al menos a tres factores: un escaso respaldo ciudadano a la propuesta y sus líderes; un mayor respeto y legitimidad del derecho al aborto y la libertad reproductiva; y la poca efectividad de los comités promotores de las iniciativas y las estrategias que diseñaron. Aunque varias de las iniciativas buscaron firmas en manifestaciones públicas, sus reclamos se vieron muchas veces perdidos en una mezcla de reclamos sin norte político claro.
La iniciativa de Sara Castellanos hizo entrega de casi 2.700.000 firmas, de los cuales casi un 40 % fueron invalidadas. Esto condujo a que en noviembre de 2023 la Registraduría declarara el no cumplimiento de los requisitos del mecanismo de participación, es decir, que se frenaba su trámite. Castellanos y el comité promotor mostraron unidad en sus mensajes, una línea gráfica clara y un trabajo fuerte con jóvenes de la Misión Carismática.
Como ya se dijo, la iniciativa de los partidos políticos hizo entrega de un millón de firmas, lo que era insuficiente. Por este motivo, la RNEC decidió archivarla en junio de 2023. Si bien en los meses de la prórroga tuvieron un impulso gracias a la alianza lograda con el grupo religioso Lazos de Amor Mariano, con fuerte presencia en el departamento de Antioquia, se les percibió divididos y con multiplicidad de mensajes.
En enero de 2023, el vocero de la tercera iniciativa de referendo (“Contra la ideología de género”) comunicó a la Registraduría la decisión de desistir y abstenerse de hacer entrega de cualquier firma por dificultades en el diligenciamiento de los formularios. En el seguimiento realizado, Causa Justa conoció volantes con las pretensiones de la iniciativa, que fueron entregados en algunas manifestaciones de oposición al Gobierno de Gustavo Petro en la ciudad de Bogotá. No se detectaron actividades en redes sociales ni medios de comunicación, lo que nos permitió concluir una exigua capacidad del comité promotor.
A la señalada improcedencia de valerse de este mecanismo de participación ciudadana para limitar derechos fundamentales, habría que sumar la reflexión sobre los resultados de su puesta en práctica. Aunque cada comité tuvo un comportamiento distinto, en algunos casos, se puede concluir la falta de responsabilidad con las obligaciones que se asumen al inscribir la iniciativa, lo que perjudica al mecanismo y a la democracia.
Reflexión final
Estas iniciativas de referendo antiaborto presentaban problemas serios en cuanto a la procedencia del mecanismo, ya que contradecían las decisiones de la Corte Constitucional y amenazaban los derechos fundamentales de las mujeres. Aunque las iniciativas se hundieron, no se pueden dar por superadas las amenazas que representaban. Los grupos que quieren impedir que las mujeres elijan con autonomía y libertad sobre su reproducción, su salud y su vida han intentado llevar al Congreso de la República iniciativas similares, usando incluso como argumento las firmas recogidas, de modo que las amenazas se reformulan en distintos escenarios. Esto exige una resistencia y una defensa permanentes desde la sociedad civil, las instituciones democráticas y la cooperación internacional.
Además, otros de los problemas de estas iniciativas se vieron en las variadas situaciones que han comprometido la transparencia del proceso y que erosionan su credibilidad y la confianza en las instituciones. Las inconsistencias identificadas en la información que ofrecen las entidades, la dificultad para acceder a información completa y oportuna y, en general, el ambiente institucional reacio a la veeduría ciudadana son algunos ejemplos que deberían solucionarse si queremos unos mecanismos más sólidos.
Causa Justa ha actuado guiada por la premisa de que el uso de estos mecanismos es deseable, lo que no es deseable y es altamente riesgoso para nuestra democracia es que se permita que algunos grupos de ciudadanos y poderes políticos instrumentalicen estos mecanismos para desconocer decisiones judiciales que protegen los derechos humanos y, en especial, los de las poblaciones históricamente discriminadas.