Competencia municipal para la prohibición de actividades mineras y de hidrocarburos

Competencia municipal para la prohibición de actividades mineras y de hidrocarburos

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La oficina de Bogotá - Colombia de la Fundación Heinrich Böll tiene el gusto de presentar al público nuestra serie “Ideas Verdes”. El segundo número es el documento “Competencia municipal para la prohibición de actividades mineras y de hidrocarburos” escrito por el Consultor legal ambiental Rodrigo Negrete Montes.

Puede descargar el documento completo aquí y leer a continuación una versión resumida. 

Mediante la Sentencia T-445 de 2016[1] la Corte Constitucional con ponencia del Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio estableció un nuevo derrotero jurisprudencial en el país en materia de autonomía territorial, actividades extractivas y mecanismos de participación ciudadana. En esta decisión, la Corte despejó cualquier duda frente a la posibilidad de que los municipios y las comunidades puedan decidir por medio de consultas populares y Acuerdos Municipales sobre su desarrollo, la conservación de su patrimonio ambiental y social y sus formas de vida incluso cuando esto supone la prohibición de actividades extractivas del subsuelo. Este hito representa una verdadera rebelión democrática y pacífica en contra del modelo económico extractivo que se les impone, con frecuencia, desde la Nación a los municipios.

Según la Constitución, Colombia es un Estado social de derecho, organizado como República unitaria descentralizada con autonomía de las entidades territoriales. Existe una gran tensión jurídica y política en relación con la distribución de competencias entre la nación y los municipios que se agudiza en la implementación de la política económica del gobierno que ha encontrado una inmensa resistencia por parte de las comunidades por las afectaciones ambientales y sociales de estas actividades.

En los procesos de ordenamiento sectorial y de implementación de la política minero energética, el gobierno nacional desconoce a las autoridades locales, los instrumentos locales de planificación y ordenamiento territorial, en ocasiones también el ambiental, la participación ciudadana, las formas de vida existentes y el relacionamiento de las comunidades locales con el entorno

A fin de evitar esta tensión o al menos minimizarla, la Constitución Política previó unos mecanismos de comunicación e interacción de doble vía, cuales son los principios de coordinación y concurrencia que deben aplicarse en las relaciones entre la República unitaria representada -Estado en el nivel central- y las entidades territoriales que según el artículo 286 constitucional son los Departamentos, municipios, distritos y los territorios indígenas.

En materia de titulación minera, la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-123 de 2014 ordenó a la autoridad minera que diera aplicación a los principios de concurrencia, coordinación y subsidiariedad y llegara a acuerdo con los municipios de manera previa a dicha titulación, de manera que se adoptaran las medidas necesarias para la protección del ambiente sano, y en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población. A la fecha no se ha expedido la ley mediante la cual se garantice la participación activa y eficaz de los municipios y el procedimiento para llegar a los acuerdos ordenados por la Corte.

De igual manera, mediante la Sentencia C-389/16 la Corte Constitucional estableció la necesidad de garantizar el derecho fundamental a la participación activa y eficaz de las personas que podían resultar afectadas por el desarrollo de actividades mineras, aspecto que tampoco se ha cumplido. Hoy los procesos de titulación minera continúan adelantándose sin procedimiento legal para llegar a acuerdo con los municipios (si es que se puede llegar al mismo) y sin garantizar la participación ciudadana.

En la Sentencia T-445 de 2016, entre otras cosas la Corte Constitucional señala que la minería puede ser objeto de consulta popular y que “los entes territoriales poseen la competencia para regular los usos del suelo y garantizar la protección del medio ambiente, incluso si al ejercer dicha prerrogativa terminan prohibiendo la actividad minera”. Esta decisión desarrolla la Constitución Política en materia de participación ciudadana frente a actividades extractivas y abre varias opciones para defender el territorio municipal, tal y como se ha evidenciado con las consultas populares que se han realizado y los acuerdos municipales que se han expedido en los últimos meses.

Conforme a la Sentencia T-445/16 de la Corte Constitucional:

  1. La minería puede ser objeto de consulta popular
  2. Puede prohibirse la minería e hidrocarburos mediante acuerdos municipales al:
  • Regular el uso del suelo  y Garantizar la protección del medio ambiente incluso si al ejercer dicha prerrogativa terminan prohibiendo la actividad minera.

En la Sentencia T-445 de 2016, la Corte Constitucional efectuó un análisis de la consulta popular y su pertinencia frente al desarrollo o no de actividades mineras, y entre otras cosas, consideró: 

De este artículo es claro que ante eventuales proyectos de naturaleza minera como los que se planea hacer en el municipio de Pijao, que amenacen con transformar las actividades tradicionales de un municipio como son actualmente las actividades agropecuarias, requiere la obligación del municipio de realizar una consulta popular. Por ello, es incorrecto afirmar, como lo hace el Tribunal Administrativo, que la consulta escapa a las competencias del ente territorial. El caso de Pijao configura entonces los supuestos del artículo 33 de la Ley 136 de 1994. Primero, Pijao es un municipio de vocación agrícola donde se han otorgado varios títulos mineros, lo cual indica que se está considerando la realización de proyectos de minería a gran escala.

El Tribunal inadvirtió el artículo 33 de la ley 136 de 1994 que obliga a los entes territoriales a hacer una consulta popular cuando en sus municipios se vayan a realizar proyectos mineros. La realización de esta consulta es por lo tanto obligatoria y no meramente facultativa. (…) (Subrayado fuera de texto).

La Sentencia T-445/16 dio un impulso contundente a la convocatoria de procesos democráticos de consultas populares, de manera que a las celebradas en Piedras (Tolima) y Tauramena (Casanare) en 2013, se suman cinco (5) más en 2016 en Cajamarca (Tolima), Cabrera y Arbeláez (Cundinamarca), Cumaral (Meta), Pijao (Quindio) y se encuentran ad portas de celebrarse al menos cinco (5) más en los próximos meses y el gobierno nacional estima en cincuenta (50) las que están en procesos de realización en gran parte del territorio nacional.

La Sentencia T-445/16 rompe en gran medida con el paradigma de que las decisiones adoptadas desde el centralismo no pueden ser objeto de cuestionamiento desde lo local porque representan los intereses nacionales y como tal deben imperar en todo el territorio, indistintamente de la afectación que generen y de no ser consultados con las autoridades locales. Frente a lo anterior, la Corte Constitucional pone de presente dos principios de primordial importancia como son el ordenamiento territorial y con la conservación del ambiente.

Los procesos de ordenamiento territorial y la conservación del ambiente son interdependientes y en ellos concurren varias entidades estatales de los diferentes niveles de la administración, no obstante, es claro que los municipios a través de los concejos cumplen un papel de primer orden.

Sobre la posibilidad de que los municipios a través de los concejos municipales prohíban la minería, señaló la Corte en la Sentencia T-445:

Por la inseparable relación entre las actividades extractivas del subsuelo y el suelo, de nada serviría que un municipio pueda regular el suelo si una directriz del Gobierno central será la que disponga sobre los usos del subsuelo. (…)

la Constitución Política prevé expresamente que es competencia del municipio ordenar el desarrollo de su territorio y reglamentar los usos del suelo. (…)

RESUELVE: (…) 

SEGUNDO.- PRECISAR que los entes territoriales poseen la competencia para regular el uso del suelo y garantizar la protección del medio ambiente, incluso si al ejercer dicha prerrogativa terminan prohibiendo la actividad minera.

Como se aprecia, además de la consulta popular la Corte Constitucional pone de presente dos facultades con que cuentan los municipios -a través de los concejos municipales- mediante los cuales pueden prohibir la minería, estas facultades tienen que ver con:

  1. regular el uso del suelo”, que no es otra que la competencia que le asigna el numeral 7 de la Constitución Política a las corporaciones municipales de reglamentar los usos del suelo.
  2. garantizar la protección del medio ambiente” que se refiere a la atribución contemplada en el numeral 9 del artículo 313 de la Carta superior, donde se señala que corresponde a los concejos municipales Dictar normas sobre el control, prevención y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio”.

La Corte señala que los municipios al regular los usos del suelo, es decir al adoptar y revisar los planes de ordenamiento territorial cuyo fundamento se encuentra en el numeral 7 del artículo 313 de la Constitución Política y garantizar la protección del medio ambiente es decir al defender su patrimonio ecológico y cultural facultad prevista en el numeral 9 del artículo 313 constitucional, los municipios a través de los Concejos Municipales pueden prohibir la minería.

Los municipios de Támesis, Jericó, Urrao y Titiribí (Antioquia), Ibagué (Tolima), Pitalito, Tarqui, Elías, Oporapa, Timaná, Altamira, El Agrado, San Agustín (Huila), y El Doncello (Caquetá), entre otros, han expedido acuerdos municipales en defensa del patrimonio ecológico, prohibiendo actividades mineras, y algunos casos de hidrocarburos y generación eléctrica.

Es claro entonces que, de acuerdo con el ordenamiento constitucional colombiano:

  • Las actividades extractivas ocasionan graves afectaciones ambientales y sociales, algunas irreparables.
  • Es necesario adoptar medidas contundentes y oportunas en defensa del patrimonio ecológico y cultural de los municipios.
  • Los concejos municipales cuentan con la competencia para ese fin (art. 313 num. 9 C.P.), aspecto precisado por la Corte Constitucional en la Sentencia T-445/16.
  • Mediante acuerdos municipales se puede materializar dicha preservación del patrimonio ecológico.

Actualmente crece el número de municipios que avanzan en procesos de consulta popular y de expedición de acuerdos municipales en defensa del patrimonio ecológico, por cuanto las comunidades han entendido que directamente o través de los concejales -que son sus representantes locales y más cercanos- cuentan con los mecanismos constitucionales y legales que les permiten defender la naturaleza, sus formas de vida y los derechos de las generaciones futuras.

[1] http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2016/t-445-16.htm#_ftnref16

Competencia municipal para la prohibición de actividades mineras y de hidrocarburos.pdf

 

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Eduardo Borda

El artículo contiene los argumentos necesarios y didácticamente claros para ratificar nuestro derecho a preservar el medio ambiente y buen vivir, para las generaciones actuales y venideras, sin la miopía del inmediato futuro.