La COP 21 y el Acuerdo de París: Una fuerza que despierta

La COP 21 y el Acuerdo de París: Una fuerza que despierta

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Si consideramos las bajas expectativas que despertó Copenhague 2009 y el trauma colectivo que ocasionó, resulta un momento histórico la aceptación del Acuerdo de París el 12 de diciembre a las 19:26 hrs., por su carácter mundial y jurídicamente vinculante. Logró una meta que desde Bali (2007), pasando por Durban (2011), se creyó inalcanzable. Siendo que envía una señal fuerte de que un acuerdo mundial sobre una transformación estructural tan difícil es posible, da la impresión que ningún gobierno tiene la voluntad o disposición de acordar medidas específicas. Entonces, si consideramos las dimensiones del desafío y las necesidades y presiones que enfrenta la población que en el terreno demanda un acuerdo mundial anclado en justicia climática (“cambio de sistema, no cambio climático”), al Acuerdo de París más bien lo podríamos denominar como un fracaso y una decepción colectiva. En París cayó el mazo que sella el Acuerdo, pero para la ciudadanía del mundo todavía queda por verse si impulsará verdaderos cambios políticos duraderos en el terreno o simplemente será un glorioso velo verde que envuelva la falta de acción de nuestros líderes políticos. 

¿Evitar los daños del cambio climático o transformarlo en enorme oportunidad económica para las grandes empresas?

El anclaje a un objetivo ambicioso que permita “proseguir los esfuerzos para limitar ese aumento de la temperatura a 1,5 °C con respecto a los niveles preindustriales” (artículo 2, párrafo 1(a)) es ampliamente celebrado como un logro inmenso, al tiempo que se reconoce la aportación de la sociedad civil y la presión que ejerció para conseguir dicho logro. La Coalición de Alta Ambición, encabezada por la UE y los países ACP, fue muy importante al exhortar un acuerdo ambicioso y jurídicamente vinculante. Resulta interesante destacar que hacia el final de la COP 21 la Coalición contaba con más de 100 miembros, incluidos Australia, Brasil, Canadá y Estados Unidos.

No obstante, esta ambición no se encuentra anclada en medidas adecuadas a lo largo del acuerdo. Las 186 contribuciones previstas determinadas a nivel nacional (INDC, por sus siglas en inglés), comprometidas para el final de la COP 21 nos llevan a una trayectoria que desemboca en 3 °C de calentamiento. El Acuerdo de París no contiene obligaciones firmes (objetivos de reducción de emisiones ni su revisión o los medios de implementación, especialmente los financieros) que ofrezcan confianza con respecto a limitar el calentamiento a 1.5 °C. La segunda pieza del paquete que abarca la ambición de París (presente en el artículo 4 y al que se hace referencia como “el objetivo a largo plazo”) fue una de esas secciones con gran cantidad de corchetes hasta el último día. Delineaba opciones como neutralidad climática, emisiones cero neto o descarbonización, cuyo significado es sustancialmente distinto. El compromiso fue recurrir al lenguaje del IPCC, de manera que el texto final hace un llamado a que las emisiones de gases de efecto invernadero alcancen su punto máximo lo antes posible “para alcanzar un equilibrio entre las emisiones antropógenas por las fuentes y la absorción antropógena por los sumideros en la última mitad del siglo”, lo que muchos observadores entienden es la definición de un enfoque de “cero neto” (véase la caja infra). Ya es evidente que distintas partes interpretarán esto según sus necesidades y preferencias nacionales, y que lo mismo sucederá con otros compromisos formulados en el resto del Acuerdo. Aquí debe hacerse notar que el “equilibrio” político difiere fundamentalmente de un “equilibrio” científico que tomaría en cuenta adecuadamente la rápida reducción de la capacidad de absorción de los océanos y otros sumideros (por ejemplo, los bosques tropicales) en un mundo en proceso de calentamiento.

Todos los escenarios científicos que revisó el IPCC que limitan el calentamiento a 1.5 °C incluyen supuestos con respecto al uso de tecnologías de emisiones negativas (véase la caja), como la bioenergía con captura y almacenamiento de carbono (BECCS, por sus siglas en inglés). Dado que la comunidad climática internacional depende de la asesoría del IPCC para tomar decisiones, el planteamiento de la “mayor ambición posible” afianzado en el Acuerdo de París no hace sino dejar un sabor amargo. Es de esperar que durante la COP 13 del CDB, a celebrarse en Cancún el próximo año, se dé un fuerte impulso a terminar con la moratoria impuesta a la geoingeniería, y si queremos evitar que eso suceda necesitamos que toda la sociedad civil y la atención pública estén pendientes.    

La tecnología BECCS y otras emisiones negativas para crear emisiones “cero neto” ¡resultan peligrosos castillos en el aire!

Véase: El mito de las emisiones cero neto (sólo en inglés) por Lili Fuhr y Niclas Hallstrom en Project Syndicate

La idea de “emisiones cero neto” implica que el mundo puede seguir produciendo emisiones siempre y cuando haya una manera de “compensarlas”. De manera que en lugar de iniciar de inmediato una trayectoria de reducción radical de emisiones, podemos seguir emitiendo cantidades descomunales de CO2 ―e incluso establecer nuevas termoeléctricas de carbón― al mismo tiempo que afirmamos estar tomando medidas al “respaldar” el desarrollo de tecnologías de captura y almacenado de carbono. Parece no importar la posibilidad de que dichas tecnologías no funcionen, que estén plagadas de problemas prácticos y conlleven la posibilidad de futuras filtraciones que podrían acarrear graves consecuencias sociales y ambientales. La bioenergía con captura y almacenamiento de carbono (BECCS, por sus siglas en inglés) es la cereza del pastel del nuevo “enfoque de extralimitación” que implican las emisiones cero neto. De acuerdo con esta tecnología, la BECCS permite plantar cantidades inmensas de pastos y árboles, quemar la biomasa para generar energía eléctrica, capturar el CO2 emitido y bombearlo para su almacenado en reservorios geológicos en el subsuelo. Aunque también tendría enormes implicaciones para el desarrollo, ya que provocaría desposeimiento de tierra a gran escala, muy probablemente de tierra en manos de poblaciones relativamente pobres. No se trata de un posible escenario pues el incremento en la demanda de biocombustibles ha significado ya por varios años un desposeimiento devastador de tierras en los países en desarrollo. Se requerirá de mucha mayor cantidad de tierras para compensar mayores emisiones de CO2. En efecto, se estima que tendrían que convertirse tanto como 218-990 millones de hectáreas a pastizales para secuestrar un mil millones de toneladas de carbono recurriendo a la BECCS. Esa cifra equivale entre 14-65 veces más la cantidad de tierra que Estados Unidos dedica al cultivo de maíz para producción de etanol. Las emisiones de óxido de nitrato provocadas por la enorme cantidad de fertilizantes necesarios para cultivar pastizales (Panicum virgatum) serían suficientes para exacerbar el cambio climático. Luego están las emisiones de CO2 de la producción de fertilizantes sintéticos; el desmonte de cientos de millones de hectáreas de tierras; la destrucción de enormes reservorios geológicos y el transporte y procesado de los pastos. Todavía más preocupante es la revelación de que la captura y almacenado de carbono y la BECCS muy probablemente servirían para la “recuperación mejorada de petróleo”, lo cual se consigue bombeando CO2 comprimido para su almacenado en viejos pozos petroleros. Esto crea incentivos financieros para recuperar más petróleo. El Departamento de Energía de Estados Unidos estima que dichos métodos pueden producir 67 mil millones de barriles de petróleo económicamente recuperables: tres veces más su volumen de reservas probadas de petróleo. Ciertamente, dada la cantidad de dinero en juego, la recuperación mejorada de petróleo podría ser de hecho uno de los motivos que impulsan la captura y almacenamiento de carbono. Como sea, ninguna de sus formas avanza la meta de un cambio estructural para la plena descarbonización, que es la demanda creciente de movimientos sociales, académicos, ciudadanas y ciudadanos comunes, e incluso de algunos políticos. Cabe señalar que quienes exigen la descarbonización están dispuestos a aceptar los inconvenientes y sacrificios que surgirán con la transición, y ven en el desafío de crear una economía de cero carbono una oportunidad para renovar y mejorar sus sociedades y comunidades. Peligrosas y elusivas tecnologías que lucen como castillos en el aire no tienen cabida en un esfuerzo como el que se requiere.

El llamado a las Partes para en 2020 “formular y comunicar estrategias a largo plazo [para mediados del siglo señala el texto] para un desarrollo con bajas emisiones de gases de efecto invernadero” (artículo 4, inciso 19 del Acuerdo de París) podrá rendir una verdadera transformación socio-ecológica si las disposiciones tecnológicas, mecanismos e instituciones creadas en el marco del CMNUCC apuntan hacia la transformación estructural, recurriendo al uso de tecnologías social y ambientalmente responsables y evitando falsas soluciones y remedios tecnológicos inmediatos.  

Alí Babá y los 40 ricos

El peligro de pensar que no tenemos más opción que aceptar los remedios tecnológicos inmediatos se hizo más real cuando Bill Gates (Microsoft) y algunos de sus amigos anglo-americanos multimillonarios, incluidos Mark Zuckerberg (Facebook), Richard Branson (Virgin), Jeff Bezos (Amazon), y algunas de las personalidades más ricas del mundo (en su gran mayoría hombres) del “resto” del mundo como Mukesh Ambani (Reliance, India), Aliko Dangote (Dangote, Nigeria), Jack Ma (Alibaba, China) y Hasso Plattner (SAP, Alemania) lanzaron su Breakthrough Energy Coalition a la que se unieron 10 gobiernos en la Mission Innovation. No cabe duda que es necesario creciente gasto público en investigación e innovación y que ello es bienvenido, pero si no hay criterios sociales ni ambientales que determinen el tipo de innovación/tecnologías que queremos y necesitamos, deberíamos sentirnos más preocupados por colocar el poder de decisión sobre el termostato de nuestro planeta y las vidas de miles de millones de personas en manos de una elite corporativa. Para muestra un botón: en opinión de Bill Gates, está dispuesto a ofrecer la bendición de los OGM a África, más energía nuclear al mundo y lo antes posible tecnologías para gestión de radiación solar para todo mundo.

Otro enfoque hacia la tecnología no solo es posible, una de las decisiones de la COP 21 reconoce específicamente: la necesidad de promover el acceso universal a la energía sustentable en países en desarrollo, particularmente en África, a través del despliegue mejorado de energía renovable. Su inclusión fue toral en la recientemente establecida African Renewable Energy Initiative, que no solo apunta hacia África, sino a oportunidades de energía renovable descentralizada para responder a la persistente insuficiencia energética que afecta a la gente pobre y de forma desproporcionada a muchas mujeres. En este contexto, es especialmente irritante que se eliminara del artículo 10 del texto final del Acuerdo de París una referencia a “tecnologías ambiental y socialmente idóneas”. Muchos grupos, entre ellos grupos promotores de equidad de género, han luchado por esa referencia con el fin de llamar la atención sobre el hecho de que muchas opciones de tecnología apropiada, incluidas las tecnologías tradicionales, están disponibles para enfrentar la crisis del cambio climático y que responden a las necesidades y deseos de las comunidades locales.

Acción “temprana”

A la luz de la necesidad urgente de tomar medidas antes de 2020, en 2011 en Durban se lanzó el Grupo de Trabajo Especial II de la Plataforma de Durban para una Acción Reforzada, que completó su trabajo en la COP de París al presentar un borrador de acuerdo el sábado 5 de diciembre. No obstante y de manera sorpresiva el Grupo de Trabajo Especial II recibió poca atención en París, siendo que la ciencia nos advierte que alcanzar lo antes posible el punto máximo de emisiones es imperativo. Los próximos cinco años son de tremenda importancia. Ahora que los países presentaron sus INDC y firmaron un acuerdo mundial, no pueden sentarse en sus laureles.

Tómese por ejemplo el financiamiento climático: si bien es comprensible que en París los países desarrollados centraron su atención en la discusión sobre cómo desplazar miles de millones de dólares a inversiones para un desarrollo con bajas emisiones de gases de efecto invernadero y dar apoyo financiero a los países en desarrollo para que logren sus ambiciones de INDC posteriores a 2020, también tienen que cumplir con el compromiso que adquirieron en Copenhague de asegurar 100 mil millones de dólares anuales para 2020. A seis años de Copenhague, el mundo sigue sin una ruta crítica que permita alcanzar dicha meta. En su lugar, justo antes de la COP en París, la presidencia francesa presentó un informe OCDE/CPI que de manera “creativa” considera transferencias financieras a países en desarrollo mediante, por ejemplo, agencias de crédito a la exportación y préstamos a tasas del mercado, y las denomina “financiamiento climático”. Aunque esto va a contrapelo del texto y espíritu de los Acuerdos de Cancún 2010. Por lo menos la Decisión de París referente a la “Acción reforzada en el periodo anterior a 2020” resume el resultado del Grupo de Trabajo II que reconoce que persiste la disparidad de financiamiento de largo plazo e “insta encarecidamente a las Partes que son países desarrollados a que aumenten el nivel de su apoyo financiero” de forma urgente y adecuada para adaptación (párrafo 115, subrayado en el original).

Que esta no sea la única disparidad que persiste después de París no es algo que sorprenda a las/los observadores. La brecha en la ambición previa a 2020, tan agraciadamente reconocida en Cancún pero que nunca fue reducida, ahora se coloca en manos de dos “paladines” que, seguro, cuentan con poderes mágicos.   

¿Un acuerdo EAV (equitativo, ambicioso y vinculante)?

La arquitectura del Acuerdo de París posee varias características que lo diferencian de lo avizorado previamente, cuando en la COP 15 en Copenhague el mundo hacía un llamado a negociar un acuerdo climático equitativo, ambicioso y jurídicamente vinculante. El mayor cambio en las reglas del juego es que, más que apuntar a una meta mundial colectiva, compartida equitativamente (de arriba hacia abajo) entre las Partes, con reglas claras para presentación de informes, verificación y cumplimiento, la COP 21 encontró la manera de meter en un mismo saco de compromisos 186 contribuciones previstas determinadas a nivel nacional y acordó un marco de transparencia que intenta equilibrar necesidades de soberanía nacional con comparatividad y rendición de cuentas internacionales. Que estas contribuciones ―muchas de ellas condicionadas por respaldo internacional― son inadecuadas es reconocido. Es evidente que el enfoque de requerir contribuciones determinadas nacionalmente (ahora denominadas: NDC) fue exitoso al movilizar 186 países para que preparen estrategias climáticas, pero lo hace a expensas de la ambición. También es claro que incluso con los compromisos de los últimos países que se sumaron a la propuesta (Venezuela anunció que entregaría sus INDC durante la plenaria de clausura), por ahora se sigue abriendo la brecha entre la meta mundial (muy por debajo de los 2 °C, en pos de 1.5 °C) y las medidas a tomar.

La noción de “equitativo” resulta difícil de operativizar en ausencia de una fórmula acordada. Básicamente, el Acuerdo de París opera como una canasta de NDC a revisarse (¡por lo menos!) cada cinco años. La diferenciación (que solía ser una línea divisoria clara) entre países en vías de desarrollo y países desarrollados (que fue un cortafuegos establecido en 1997 con el Protocolo de Kioto) fue uno de los temas políticos más complicados. El compromiso alcanzado permea toda la estructura del Acuerdo de París; se espera que los países desarrollados encabecen el proceso pero sin adquirir nuevas obligaciones, mientras que al resto de los países se los exhorta a hacer más y se los invita a contribuir al esfuerzo mundial de movilizar financiamiento climático con fondos públicos. Un marco de transparencia bastante débil deja muchos detalles a ser precisados en el futuro próximo, incluida la calendarización exacta para la presentación de informes, así como los métodos y procedimientos para verificar los informes nacionales. El primer balance mundial de la aplicación del Acuerdo y el proceso colectivo en todos los temas se realizará en 2023, y después cada año (artículo 14). Por lo menos en 2018 se revisarán las NDC, mediante un “diálogo facilitador”, en el marco de la publicación de un informe especial del IPCC referente a los impactos del calentamiento de 1.5 °C y correspondientes trayectorias de emisión de gases de efecto invernadero.

Tonos de gris: el deberán

Muchos abogados rumiando por los pasillos de Le Bourget se enfrascaron en la discusión del significado del “deberán”. Con un marco puesto de cabeza, donde los países eligen libremente cuán ambiciosas serán sus NDC y cuánto respaldo proporcionan a otros: la revisión de adecuación; la capacidad del país en cuestión para hacer más; lo justo a la luz de las responsabilidades históricas; la meta de temperatura mundial y la trayectoria de largo plazo, todo ello desempeña un papel meramente facilitador. El concepto jurídicamente vinculante fue el huérfano del Acuerdo de París, lo abordó un grupo de trabajo pequeño de expertos en legislación que nunca informó en plenaria los temas en disputa, sin embargo, lo que quedó claro fue que China no era partidaria de un escrutinio internacional significativo y, realmente, nadie se mostró en desacuerdo. A última hora, Estados Unidos casi se ahoga cuando se le atoró el “deberán” en la garganta, temiendo que ello exigiría a la administración Obama someter el acuerdo a ratificación de un senado adverso. De forma que, después de una “corrección técnica” ahora el Acuerdo de París regresa al texto de la Convención de 1992: Las Partes que son países desarrollados “deberían”, pero ¿qué tanto obliga eso a los gobiernos?, es algo sobre lo que hay fuerte debate. La transparencia y la rendición de cuentas seguirán siendo una debilidad mayor del régimen climático, lo cual demanda un mayor escrutinio por parte de la sociedad civil.

Pérdidas y daños

No fue únicamente un enorme tifón (como el Haiyan en 2013 y el Hagupit en 2014), fueron devastadoras inundaciones en India, Ghana y Myanmar; prolongadas sequías en África oriental, Brasil y California; oleadas de calor que cobraron cientos de vidas en todo el mundo e hicieron del año el más tórrido registrado en la historia, lo que hicieron que cobrara importancia el vínculo entre pérdida de medios de vida, emigración forzosa y pérdidas y daños, haciendo de esto último el tema que se discutió acaloradamente en París. El artículo 8 del Acuerdo afianza el tema y el Mecanismo Internacional de Varsovia lo diferencia firmemente del tema de adaptación (artículo 7). Sin embargo, lo que resulta preocupante es que no hay calendarización acordada para un proceso que permita identificar fuentes innovadoras o alternativas de financiamiento para pérdidas y daños, aun cuando grupos de la sociedad civil han hecho llamados serios para contar con una opción que considere un impuesto a la extracción de combustibles fósiles y aplicar el principio del que contamina paga, de conformidad con la legislación internacional y precedentes jurídicos. Asimismo, algunos se preguntan cuál será el precio final para el G77 y China que abogan por las pérdidas y daños. Da la impresión que Arabia Saudita obtuvo a cambio amplio reconocimiento por el concepto de medidas de respuesta (léase: Arabia Saudita busca compensación por la pérdida de ingresos petroleros en una economía mundial libre de combustibles fósiles).

Una oración en el texto de la Decisión del Paquete de París ―que colocó Estados Unidos y es fuertemente debatida por las/los observadores de la sociedad civil y los países en desarrollo― señala: “Conviene en que el artículo 8 del Acuerdo [relativo a pérdidas y daños] no implica ni da lugar a ninguna forma de responsabilidad jurídica o indemnización.” Los abogados todavía tienen que hacer su juicio final con respecto a las implicaciones jurídicas del Acuerdo de París, no obstante, muchos se mostraron prestos a señalar que todavía incluye aspectos que podrían dar lugar a demandas jurídicas y litigios, incluidos aquellos por pérdidas y daños, en varias jurisdicciones en todo el mundo. Si se considera al productor peruano y el guía de montaña que demanda a RWE, y la petición ante la Comisión Nacional de Derechos Humanos en las Filipinas y la investigación que se practica a Exxon por el uso de estrategias de engaño, además de la exitosa demanda legal contra el gobierno holandés, y si se considera la débil ambición y falta de voluntad política para aplicar medidas voluntarias, tiene sentido que muchos expertos anticipen que algunas de las luchas climáticas más importantes se darán en tribunales en los años por venir.

Siendo como es un tratado mundial jurídicamente vinculante, todavía podría ser significativo que en el preámbulo del Acuerdo de París se introdujera el concepto de “justicia climática” al señalar: “Observando la importancia de garantizar la integridad de todos los ecosistemas, incluidos los océanos, y la protección de la biodiversidad, reconocida por algunas culturas como la Madre Tierra, y observando también la importancia que tiene para algunos el concepto de ‘justicia climática’, al adoptar medidas para hacer frente al cambio climático.”

Financiación: ¿Estamos hablando de la POTODOSO de quién?

El financiamiento ―como en las COP previas― es el eje de un acuerdo exitoso, tanto más si se considera que muchos países en desarrollo condicionaron la ambición de sus INDC a recibir apoyo internacional y que querían revisar la disposición referente al incremento de financiamiento de 100 mil millones de dólares anuales para 2020, con el objetivo de que esa cifra quedara considerada como base sujeta al inventario de reducción de emisiones. Diversificación fue el principal aspecto que destacó en el acuerdo sobre financiamiento: por su parte los países en vías de desarrollo tratando de mantener en el marco de la Convención la responsabilidad histórica de los contaminadores, y los países desarrollados por su parte buscando ampliar la base de contribuyentes al apoyo financiero, de manera que quedaran incluidos los países en desarrollo “que estén en condición de hacerlo” (el tóxico acrónimo de la COP 21, POTODOSO o “a position to do so”), refiriéndose en particular a China y Brasil. Con algunos dispuestos a que quedara como países en desarrollo “dispuestos a contribuir”, en la medida que varios de ellos ya habían hecho aportaciones voluntarias al Fondo Verde para el Clima (GCF, por sus siglas en inglés), como Corea del Sur, Chile y México. Además, fue altamente jovial el papel que se asignó al financiamiento público y la calidad de su provisión y carácter previsible, adicional y distinto a la asistencia oficial para el desarrollo (AOD). Asimismo, los países desarrollados buscaron destacar el potencial y aprovechamiento de los flujos financieros del sector privado para apoyar las medidas climáticas de los países en desarrollo.

Al final, en el artículo del Acuerdo de París referente a financiación se eliminó la obligación de los países desarrollados a aportar recursos financieros a los países en desarrollo (artículo 9, párrafo 1) o cualquier otra nación que cumpliera las condiciones para recibir asistencia financiera. Se pide a los países desarrollados que “sigan encabezando los esfuerzos dirigidos a movilizar financiación para el clima”, aunque ahora también se alienta a los países en desarrollo “a que presten o sigan prestando ese apoyo de manera voluntaria”. Si bien se menciona la importancia del papel a desempeñar de los recursos públicos, únicamente se hace referencia a proporcionar financiamiento por esa vía en condiciones muy favorables (mediante subsidios públicos o préstamos subsidiados) en el contexto de “a título de donación para la labor de adaptación”. De esta forma, en el marco del Acuerdo de París los flujos financieros ofrecidos en condiciones no favorables y no públicos adquieren un papel mayor en la provisión aceptable de financiamiento para el clima. Esta tendencia la refuerza el hecho de que en el Acuerdo no se especifica que los países desarrollados deberán canalizar sus contribuciones públicas a través de los mecanismos de financiamiento de la CMNUCC, esto es, el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF, por sus siglas en inglés) y el Fondo Verde para el Clima (GCF, por sus siglas en inglés) en tanto que sus entidades operativas.

Además, el acuerdo carece de una ruta crítica clara con metas colectivas cuantificables para incrementar el financiamiento posterior a 2020 ―incluido para adaptación― y de una referencia a fuentes de financiamiento alternativas, como un impuesto al carbono, al transporte marítimo y aéreo o un impuesto a las transacciones financieras. Lo mismo sucede con el mandato dirigido a todos los gobiernos para que reduzcan su respaldo a las inversiones internacionales en combustibles fósiles, un mandato que sí aparecía en una versión preliminar. Sin embargo, lo que sí hace el artículo 9 es mandatar a los países desarrollados presentar informes bianuales de cuánto dinero público proporcionan a los países en desarrollo. El proceso para presentar la información de dicho financiamiento público, solicitando a los países en desarrollo que lo informen voluntariamente, se establecerá durante la COP 22 en Marrakech. El órgano subsidiario de asesoramiento (OSACT) de la Convención desarrollará las modalidades para 2018. La contabilidad del financiamiento público ofrecido estará atada al inventario de ambición de emisiones en 2023. Desgraciadamente, esto significa que tendrán que esperar hasta 2025 los esfuerzos para incrementar el financiamiento posterior a 2020, a partir de establecer una nueva meta colectiva de financiamiento cuantificable que esté por encima del límite actual de 100 mil millones de dólares anuales. Hasta el momento, no hay un proceso claro para incrementar el financiamiento después de 2025, en línea con los resultados del inventario de ambición de 2023. Este debe ser un resultado decepcionante para los países en desarrollo que adquirieron compromisos al asumir crecientes responsabilidades de mitigación en el marco del Acuerdo de París.  

Un agujero en el saco

Y solo en caso de que alguien sienta curiosidad: a pesar de todo, los enfoques que contemplan soluciones de mercado tienen futuro en el nuevo régimen climático posterior a 2020. Debido a la fuerte crítica que se hizo tanto dentro como fuera de Le Bourget con respecto a que los enfoques de mercado habían invadido las negociaciones y decisiones del CMNUCC, los negociadores ―con la guía de la presidencia francesa― hicieron un buen trabajo al ocultar la palabra “mercado”. En efecto, el uso del sustantivo “mercado” no aparece en la redacción reiterativa del texto de París, excepto cuando se habla de enfoques “no relacionados con el mercado”. Y, no obstante, el concepto de enfoque de mercado está anclado a lo largo del texto en la forma de múltiples sinónimos como “cooperar”, “enfoques cooperativos”, “resultados de mitigación de transferencia internacional” o “mejorar” esto o aquello (que aparecen no menos de 50 veces a lo largo del Acuerdo de París), todas ellas hacen referencia implícita a los enfoques de mercado. Se recurre libremente al eufemismo “oportunidad/es” para transmitir la idea de mercados sin mencionarlos; esa expresión aparece por lo menos una decena de veces, dejando claro a partir de su uso en el contexto que el Acuerdo de París abre amplio espacio para el ingreso de las empresas.

La COP 21 establece un nuevo mecanismo de mercado para el “desarrollo sostenible”. A pesar de que los actuales esquemas de comercio de derechos de emisiones no han llevado a abandonar los combustibles fósiles, fue evidente que algunos gobiernos y muchas empresas no estuvieron dispuestos a dejar escapar estos mecanismos de flexibilidad. Pero, ¿cómo encaja un nuevo instrumento de mercado en un régimen climático que surge desde abajo pero sin un límite mundial de emisiones? Hacia mediados de la segunda semana en París, la Unión Europea y Brasil presentaron una propuesta conjunta cuyos aspectos esenciales consiguieron llegar al Acuerdo de París: evitar la doble contabilidad y tener una contabilidad estricta. Sin embargo quedó fuera de la redacción final para garantizar integridad ambiental y social. Las reducciones de emisiones necesitan ser “reales, mensurables y a largo plazo”, lo cual abrió la puerta a compensaciones forestales que no sean “permanentes”, como establecía una versión preliminar. Es muy probable que el nuevo mecanismo opere de forma muy parecida al esquema en vigor de implementación conjunta, pero vaya más allá de dar créditos a proyectos únicos. Canadá, Corea del Sur, Japón, Nueva Zelanda, Suiza y posiblemente Noruega se encuentran entre los posibles compradores.

No queda claro si Europa será un comprador y se vea envuelta en un fuerte debate por incrementar la ambición de la UE, ahora que está claro que la meta actual resulta inadecuada si es que vamos a limitar el calentamiento a 1.5 grados. La meta actual para 2030 es, después de todo, una de carácter nacional. Finalmente, para quienes poseen mucho “aire caliente” a partir de Kioto ―como Rusia― el acuerdo hace muy poco para alentar el retiro de esos créditos. Todavía está por darse la batalla en contra de llevar adelante más créditos de Kioto.

Pagos con base en resultados sin hacer referencia al Marco de Varsovia sobre REDD+

En París después de dos semanas de negociaciones, algunas de las Partes trataron de incluir en el acuerdo un nuevo mecanismo con base en REDD+, ignorando la existencia del Marco de Varsovia sobre REDD+ que establece el enfoque de reducción de emisiones por deforestación y degradación forestal en los países en desarrollo, así como el papel que desempeña la conservación, el manejo sostenible de los bosques y la mejora de las reservas forestales de carbono en los países en desarrollo (REDD+). Este enfoque se confirmó en la última reunión del órgano subsidiario de asesoramiento científico y tecnológico (OSACT) de la Convención, durante su 42ª reunión, celebrada en Bonn en junio de 2015.

En la sección del Acuerdo de París relativa a los bosques como sumideros y reservorios de gases de efecto invernadero (artículo 5), no se hace mención del Marco de Varsovia de REDD+ ni tampoco a la posibilidad de nuevos mecanismos para los bosques en el futuro cercano. No se incluyó formalmente el Marco de Varsovia en el Acuerdo de París porque la decisión final no permite explícitamente la compensación. El texto reconoce la necesidad de recursos financieros adecuados y previsibles, además de otros “incentivos positivos” para pagos basados en resultados. Hay que señalar que éstos son la base para los pagos por servicios ambientales (PSA), por ejemplo, el pago por conservar bosques como sumideros. La decisión de París en su sección de financiación (párrafo 55) pide específicamente alentar decididamente los esfuerzos de coordinación de dichos pagos, incluidos aquellos hechos por vía del Fondo Verde para el Clima (GCF, por sus siglas en inglés). A petición de Noruega, en la directriz de la COP hacia el GCF, también se pide que el nuevo fondo desempeñe un papel mayor en lo que se refiere al pago con base en resultados. Al contexto crucial de salvaguardas sociales y ambientales y a los enfoques sensibles al género y de beneficios compartidos que dichos PSA tienen que aplicar, solo se los menciona de manera tardía y únicamente en un texto referente a “incentivar, cuando proceda, los beneficios no relacionados con el carbono” (art. 5, párrafo 2).

No se hace referencia operativa a los derechos humanos o la igualdad de género: ¿salvar el clima para quién?

Aun cuando los mercados ―y por ende las utilidades de las muchas corporaciones― quedaron asegurados en un nuevo Acuerdo de París, en su texto operativo no quedó incluido el compromiso claro con los derechos humanos, los derechos de los pueblos indígenas, la igualdad de género y el empoderamiento de las mujeres, la equidad intergeneracional, una transición hacia trabajo decente, seguridad alimentaria e integridad del ecosistema. El Foro de Vulnerabilidad Climática (CVF, por sus siglas en inglés), una coalición de 20 países encabezada por las Filipinas que presiona por una meta climática de 1.5 grados enlazó explícitamente ambición y protección de los derechos humanos en el Acuerdo de París.

A lo largo del año, una coalición transectorial de grupos promotores de derechos humanos y grupos que representan pueblos indígenas, grupos de mujeres y de género, sindicatos, jóvenes, grupos religiosos, grupos ambientalistas y grupos a favor de la justicia climática realizaron esfuerzos conjuntos y solidarios para garantizar que la parte operativa del acuerdo incluyera un lenguaje firme de protección de los derechos y la integridad del planeta como parte de su mandato, argumentando que la COP de París era el lugar y el momento oportunos (recordando que fue precisamente en París donde se adoptó la Declaración Universal de los Derechos Humanos, en 1948).

Aunque en versiones preliminares del texto del Acuerdo hubo referencias a dichos derechos en el artículo 2, subsecuentes reiteraciones quedaron fuera debido, sobre todo, a la oposición de Noruega, Arabia Saudita y Estados Unidos. Al final, sólo 14 países de 194 ―a saber, Bélgica, Costa Rica, Chile, las Filipinas, Finlandia, Guatemala, Irlanda, Luxemburgo, México, Países Bajos, República Dominicana, Suecia, Suiza y Uruguay― estuvieron dispuestos a que el asunto fuera una prioridad y así lo manifestaron públicamente en una carta de último minuto que dirigieron a la Presidencia francesa de la COP, pidiendo que el acuerdo final hiciera referencia prominente a los derechos, sin embargo, la carta no tuvo éxito.

Finalmente, el Acuerdo de París solo hace referencia a los derechos humanos en su preámbulo, al pedir que “las Partes al adoptar medidas para hacer frente al cambio climático, deberían respetar, promover y tomar en consideración sus respectivas obligaciones con respecto a los derechos humanos, el derecho a la salud, los derechos de los pueblos indígenas, las comunidades locales, los migrantes, los niños, las personas con discapacidad y las personas en situaciones de vulnerabilidad y el derecho al desarrollo, así como la igualdad de género, el empoderamiento de la mujer y la equidad intergeneracional.” Aún cuando es mejor que nada, al mismo tiempo el exhorto es débil (al señalar “deberían” en lugar de “deberán” y “tomar en consideración” en lugar de “proteger”) y no comunica una obligación jurídicamente vinculante en el marco del Acuerdo de París para que los países tomen medidas climáticas basadas en los derechos.

Las promotoras y defensoras de los derechos de las mujeres y cuestiones de género también quedaron desalentadas ante el Acuerdo de París, que no avanzó en el discurso de dimensión de género del cambio climático para trascender los resultados de Cancún en 2010, a pesar de los avances significativos en, por ejemplo, los mecanismos financieros de la CMNUCC con el GEF y el GCF actuando con el mandato de incluir la perspectiva de género. De las más de ocho referencias a la integración de consideraciones de género en las secciones operativas de versiones preliminares del Acuerdo (incluidas en financiación, tecnología y enfoques de mitigación), al final, el Acuerdo de París solo hace referencia explícita en dos ocasiones a un enfoque que “responda a las cuestiones de género”, en las secciones de adaptación y fomento de la capacidad. Siendo que el tema es de importancia crucial, la forma como quedó redactado refuerza la noción de que las mujeres son víctimas del cambio climático necesitadas de apoyo para fomentar capacidad y fortalecer su resiliencia, dejando de reconocer sus capacidades para aportar a la mitigación y proporcionar soluciones oportunas y motivadas por la comunidad y, por ende, su capacidad para responder como líderes locales ante el cambio climático, recibiendo apoyo financiero y tecnológico apropiado.

El proceso de negociación

El proceso de negociación de la COP 21 fue notable por varias razones, primero que nada: todo mundo se mostró encantado con la manera como la presidencia francesa llevó a cabo el proceso. El recién creado “Comité de París”, encabezado por Fabius (Presidente de la COP) tomó las riendas del grupo de contacto GPD hacia el final de la semana 1, cuando se presentó un primer proyecto de acuerdo y de decisión. A partir de ese momento los ministros siguieron discusiones recurriendo a varios formatos informales, entre ellos un “Indaba” de carácter incluyente, hasta el último minuto. El tono alentador y buenas vibraciones que despertaron los discursos de los jefes de Estado y gobierno en la ceremonia de apertura de la COP 21 se mantuvieron hasta llegar a la plenaria de clausura, lo cual se vio reforzado por los discursos de los ministros en la segunda semana. Y, no obstante, no hay COP sin eventos de último minuto que pudieron terminar en desastre. La COP 21 enfrentó tres eventos de ese tipo:

  • Como hicimos notar en párrafos previos, abogados de Estados Unidos detectaron un (jurídicamente vinculante) “deberán” en lugar de un (plenamente voluntario) “deberían” en el artículo 4.4 referente al papel que los países desarrollados deben tomar para encabezar metas de reducción de emisiones en el conjunto de la economía. La reinserción del “deberían” en el texto del Acuerdo retrasó por varias horas la plenaria de clausura, donde se explicó que se trató de un error técnico/de traducción debido a las horas de la noche en que se siguió trabajando. Afortunadamente, nadie protestó.
  • Turquía, reciente anfitrión del G20, ejerció su recién adquirido músculo geopolítico al insistir en la creación de otra categoría de países, como la que hace referencia a las economías en transición. La presidencia respondió acordando que ese asunto se resolvería en los próximos meses.
  • Nicaragua colocó la tercera piedra en el camino del acuerdo final de París. Corrió el rumor que incluso el papa Francisco habría llamado al presidente nicaragüense para que reconviniera al principal negociador del país, pues éste quería bloquear el consenso. Dado que no pudo expresar sus preocupaciones antes de que el presidente de la COP diera por bueno el acuerdo, el negociador articuló una crítica mordaz contra un acuerdo que se quedaba corto e insistió en que el presidente de la COP sabía de esas preocupaciones. Para decirlo de forma llana, independientemente del mensajero y de lo tardío del mensaje, Nicaragua manifestó lo que muchas y muchos manifestaban con vehemencia en las calles parisinas: el Acuerdo de París nos coloca en una trayectoria de peligroso calentamiento global de 3°C; no da confianza en que habrá disponible financiamiento adecuado y previsible, donde fondos públicos desempeñen un papel esencial para los países en desarrollo, a quienes se pide, al mismo tiempo, renunciar a su derecho a buscar compensación por las pérdidas y los daños que ya sufren debido al cambio climático. La mención de los derechos humanos y cualquier uso de lenguaje basado en derechos en el preámbulo del Acuerdo suenan sínicos en un contexto donde los derechos humanos se utilizan por empatía y retórica, no para expresar ningún mandato para su consideración en la aplicación de cualquier medida climática. Es incluso posible que muchos simpaticen con Nicaragua cuando señala que no tiene intención de legitimar un régimen totalmente voluntario y por lo mismo rechaza presentar sus INDC.

Y, bueno, el mazo cayó más rápido de lo que nadie esperaba y la tensión cedió paso a la algarabía colectiva, un aplauso desbocado acompañado por vivas y lágrimas de júbilo; y hermosas imágenes para la campaña electoral de último minuto del presidente Hollande, en vísperas de la segunda vuelta en las elecciones regionales francesas.

Muchos países superaron la expectativa que había de ellos con respecto a su aportación para conseguir el consenso mundial y fue claro que, para muchos de ellos, había la consigna de hacer de la de París una reunión exitosa. Cambios en gobiernos (recientes o esperados, incluyendo Argentina, Venezuela y posiblemente Brasil) dieron pie a muchos rumores pero a final de cuentas no modificaron sustancialmente las dinámicas de negociación. La intensa diplomacia climática de Francia, de la UE y sus socios, en los 12 últimos meses rindió sus frutos.

El papel de la UE

No obstante, y a pesar de los arduos y continuos esfuerzos de la UE en los últimos años para que la COP 21 tomara impulso y forjara nuevas alianzas, la diplomacia o liderazgo del bloque no apareció durante la primera semana de negociación. No fue sino hasta la segunda semana que comenzó a ganar notoriedad y mayor poder negociador en el momento que comenzó a desempeñar un papel más prominente como mediador entre países desarrollados y países en desarrollo. Una de  las fortalezas de la diplomacia climática de la UE durante la COP 21 fue su papel mediador para tender puentes y armar una amplia coalición de más de 100 países, que contribuyeron a dar forma a elementos determinantes del Acuerdo y allanaron el camino para ir en pos de la meta de 1.5 grados.

La coalición con los países del grupo de estados de África, el Caribe y el Pacífico (ACP) en esta negociación fue una novedad en la estrategia de alianzas de la UE. La alianza surgió hace 13 años en el contexto de la política comercial exterior de la UE y la cooperación al desarrollo, sin embargo, evolucionó por primera vez en París hacia un nuevo tipo de alianza climática. La coalición adquirió consistencia significativa con el respaldo de Estados Unidos, México, Noruega, Colombia, Gambia y Brasil, que unieron fuerzas con la UE, los países insulares y los países menos adelantados para conseguir una alianza climática más amplia.

En otros frentes, sin embargo, Europa tuvo menos éxito en las negociaciones. Una de las grandes derrotas de la diplomacia climática de la UE fue que se eliminó del Acuerdo el transporte de carga marítimo y el transporte aéreo, las fuentes más grandes y de rápido crecimiento de emisiones. Reconociendo los riesgos potenciales y no abordados en estos sectores, la UE ha hecho llamados a abordar con un enfoque internacional la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero de la aviación internacional y el transporte de carga marítimo. No obstante su insistencia, en el Acuerdo final no se hace mención alguna a estos dos sectores, sedientos de petróleo. Tampoco hace referencia al Protocolo de Montreal y sus esfuerzos por controlar los gases de hidroclorofluorocarbonato (HFC). Otra batalla perdida para la UE fue la eliminación en el artículo 2 de la referencia a los derechos humanos, igualdad de género y empoderamiento de las mujeres. Su mención quedó hecha en el preámbulo del Acuerdo, donde no implica ninguna carga u obligación jurídica. A pesar de los meses que dedicó una coalición transectorial de la sociedad civil ―que reunió grupos ambientalistas y grupos de mujeres y organizaciones representantes de pueblos indígenas, productores agrícolas, jóvenes y sindicatos―, al final la UE no tuvo la voluntad política de luchar por un acuerdo climático para el siglo XXI, consistente con un marco de derechos humanos y se mantuvo como bloque de países a la par de 14 países que lucharon hasta el final por que el Acuerdo de París incluyera una redacción más fuerte en términos de derechos humanos. Además, los ministros de finanzas de la UE no pudieron acordar aspectos esenciales para el impuesto europeo sobre transacciones financieras, en otra oportunidad perdida de enviar una señal fuerte al resto del mundo con respecto al posible uso de ese impuesto como instrumento adicional y fuente alternativa de financiamiento climático.

Como parte de la carga de negociación que la UE arrastra desde hace mucho son los países del sureste y este europeo que aspiran a convertirse en miembros de la Unión, la mayoría de los cuales no está integrada a algún bloque de negociación mayor (UE, G77, PMA, etc.). Países candidatos a la UE (Serbia, Montenegro, Kosovo) y aquellos que aspiran a convertirse en candidatos (Bosnia y Herzegovina) se alinearon sin chistar a las propuestas de la UE. Se alinearon porque desean convertirse en estados miembro en el futuro; sin chistar, porque quieren seguir pensándose como países en desarrollo que merecen apoyo financiero para llevar a cabo sus medidas climáticas. Estos países son integrantes de la Comunidad Energética, lo cual implica que sus políticas energéticas y políticas climáticas deben concordar con el 3er paquete energético de la UE y con el Marco Climático y Energético 2030. Los INDC de estos países carecían de ambición, por decir lo menos (por ejemplo Serbia tiene una meta de 9.8% de reducciones, con informes carentes de precisión en sus cálculos; Bosnia y Herzegovina incluso muestra 18% de incremento en emisiones), lo cual significará un cuestionamiento para el liderazgo climático europeo después de París.

Fuera de Le Bourget

Activistas provenientes de todo el mundo se reunieron en París con ocasión de la COP 21, fueron creativos y una inspiración frente a circunstancias difíciles. Aunque las y los observadores de la sociedad civil quedaron en gran medida excluidos de las negociaciones, fuera de las salas de conferencia de Le Bourget miles de personas se manifestaron en las calles, organizaron talleres, protestas, capacitación en desobediencia civil y muestras de que otro mundo y otra forma de vivir son posibles. Al declarar el estado de emergencia para el planeta consiguieron abrir un cierto espacio democrático. Esta presión se hizo sentir y fue reconocida por Fabius, Presidente francés de la COP, y Figueres, Secretario Ejecutivo de las Naciones Unidas, en sendos discursos. Desde la Cumbre Climática de los Ciudadanos y la Zona de Acción Climática pasando por la Villa de Opciones y las manifestaciones del 12 de diciembre (Redlines Action, Climate Justice Peace, Rassemblement Massif), el mensaje enviado a dirigentes políticos y delegados fue claro: todos los combustibles fósiles deben quedarse en el subsuelo. No hay excusa para la inacción. Un futuro con energía renovable descentralizada, 100% renovable es posible. Quienes se oponen a la justicia climática y los derechos de las futuras generaciones serán llamados a cuentas. El mero hecho de que el gobierno francés tuvo que permitir las manifestaciones como un acto lícito a pesar del estado de emergencia decretado y la cancelación de manifestaciones previas debido a los ataques terroristas del mes de noviembre en París, fue una victoria significativa para la democracia.

Aun cuando algunos activistas se sintieron un tanto incómodos con el hecho de que Hollande, Ban Ki-moon y otros abrazaron las protestas, dando la idea de una imagen de toda la humanidad celebrando felizmente el momento histórico, quienes participaron en la organización de las manifestaciones y movilizaciones en y en torno a la COP21 deben sentir orgullo de lo que consiguieron colectivamente al tender puentes entre añejas divisiones de quienes desde “dentro” luchaban porque hubiera un buen resultado y quienes “afuera” se manifestaban exigiendo justicia climática. Un caso específico fue el de manifestantes que cabildearon desde “dentro” mientras otros/otras se movilizaron desde “fuera”, ambas partes se enfocaron en trabajar hombro con hombro para expulsar de las políticas climáticas a la industria extractora de combustibles fósiles, socavando su modelo de negocio y haciéndola responsable del daño que ocasionan sus productos.

Bill McKibben (fundador de 350.org) y Naomi Klein (autora de This Changes Everything [Esto lo cambia todo]) surgieron como dos de las principales voces del movimiento a favor de la justicia climática en París. No obstante, es importante destacar que fueron muchas, muchas más las voces importantes y una gama amplia y diversa de puntos de vista que se expresaron en las calles y en las varias reuniones y talleres realizados. Uno de los logros de las movilizaciones en París fue, sin lugar a dudas, que ayudaron a tender puentes entre distintas partes del movimiento, por ejemplo, quienes se oponen a la extracción de carbón, al fracking o a la agricultura industrializada se vincularon con quienes se oponen a los tratados de libre comercio o a los mecanismos de mercado. Es el inicio de una conversación que trascenderá a la COP21; una conversación que esperamos sea finalmente escuchada con fuerza y claridad por parte de quienes anunciaron una victoria en París.

“El presente Acuerdo entrará en vigor al trigésimo día contado desde la fecha en que no menos de 55 Partes en la Convención, cuyas emisiones estimadas representen globalmente un 55% del total de las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero, hayan depositado sus instrumentos de ratificación, aceptación, aprobación o adhesión.” Resta mucho por hacer en la ruta a la COP 22 en Marrakech, Marruecos, en noviembre de 2016. Y todavía queda mucho trabajo por hacer en todo el mundo para traducir los débiles compromisos de París en acciones significativas a favor de los pueblos y el planeta, responsabilizando a los gobiernos y a las corporaciones.

 

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